2006年9月27日上午10点，卫生部在部机关新闻发布厅召开专题新闻发布会，通报我国新型农村合作医疗试点工作评估情况。

    主持人：卫生部新闻办主任邓海华

    [邓海华]：各位新闻界的朋友，大家上午好！今天我们邀请到了卫生部农村管理司的领导和新型农村合作医疗试点工作评估组的专家，在这里召开一个专题的新闻发布会，向大家通报对我国新型农村合作医疗试点工作进行评估的有关情况，并回答大家关心的问题。

    首先我介绍一下参加今天发布会的领导和专家：卫生部农村卫生管理司副司长聂春雷，北京大学医学部卫生政策与管理系主任吴明教授，中国社会科学院科研局副局长王延中研究员，农业部农村经济研究中心蒋中一研究员，卫生部统计信息中心副主任高军研究员。

    首先，请农村卫生管理司聂春雷副司长介绍有关新型农村合作医疗试点工作评估情况。

    

    [聂春雷]：女士们，先生们，大家上午好！欢迎大家参加新型农村合作医疗试点工作评估发布会，首先感谢新闻界的朋友们对于农村合作医疗制度的关注和为这项制度所做的大量宣传报道，通过今天的发布会，希望大家对中国的新型农村合作医疗制度有进一步的认识和了解，并关注和宣传推动这项工作。

    下面我就本次新型农村合作医疗试点评估工作有关背景向大家介绍，我国有13亿人口，大部分都生活在农村，农民的医疗卫生问题一直是各级政府关注的，特别是在建设社会主义市场经济的新的形势下，如何减轻农民的就医负担，缓解农民因病致贫，因病返贫的问题已成为全社会的焦点。2002年10月中共中央国务院坚持科学发展观，在全面总结以往合作医疗历史经验教训基础上，结合当前农村社会发展实际，作出了建立与完善新型农村合作医疗制度和决定，为避免盲目性、避免走弯路，中央政府明确要求各地要在地方政府的统一领导下，先行试点，总结经验，逐步推广，到2010年基本覆盖全体农民。在中央的统一部署下，各地从2003年开始推进试点工作，这一制度的推行得到了各级地方政府和广大农民的积极响应，试点范围不断扩大，2004年全国有333所试点，2005年就已经发展到678个试点，而且在全国已经有一定的覆盖面，具备相当的代表性。第一批300多个试点县已经运行了近三年，既积累了一定的经验，也暴露出一些问题，在这种情况下，非常有必要对前一阶段的试点工作进行一个全面系统和客观的评估，通过评估看一看试点的运行情况到底如何，取得了什么样的成效，存在什么样的问题，该制度是否符合农村的实际和广大农民的意愿，为下一步推进这项工作打下良好的基础，提供科学的决策依据。在这种背景下，国务院新型农村合作医疗部际联席会议决定2006年对全国的合作医疗试点工作进行评估。今年2月份，国务院新型农村合作医疗部际联席会议办公室委托北京大学医学部、中国社会科学院、农业部农村经济研究中心和卫生部统计信息中心等单位组成联合评估组，分四个专题对全国的新型农村合作医疗试点工作开展评估，目前各组已提交了专题报告，并在此基础上形成了评估的总报告。 

    [邓海华]：下面我们请北京大学吴明教授向大家介绍评估的基本情况。

    [吴明]：女士们、先生们，大家早上好！下面我代表新型农村合作医疗评估组向大家介绍一下这次评估的主要结果。受部际联席会议办公室委托，由北京大学、中国社会科学院、农业部农村经济研究中心和卫生部统计信息中心组成的评估工作组，于2006年3月至7月对2003年启动的新型农村合作医疗试点县的运行状况进行了全面评估。

    本次评估收集了全国29个省、自治区、直辖市257个第一批试点县的新型农村合作医疗管理机构、县医院和238个乡镇卫生院的机构资料，以及17个省32个县19195户（共69208人）的入户调查资料和1471人的补充调查资料，并在18个县开展了典型调查，进行了近500人次的深入访谈或专题小组讨论。分为4个专题评估小组对资料进行了系统分析和研究，并撰写了专题评估报告。在此基础上，评估组完成了总的评估报告。

    我的介绍分为四个内容，第一部分是对新型合作医疗的总体评价，第二部分是试点工作取得的成效，第三部分是存在的主要问题以及新型合作医疗发展面临的挑战，最后向政府部门提出政策性建议。

    首先介绍一下对新型农村合作医疗的总体评价。截止到2005年底，全国开展试点县达到了678个，覆盖农业人口2.36亿，占全国农业人口的26.7%，参合率达到了75.6%。总的筹资金额达到了109.03亿元，这是不包括西藏地区的。其中的中央和地方各级政府资金分别占投资总额的10.24%和47.44%。以政府投资为主，建立农民的最基本医疗保障制度这是第一次，体现了农民解决农民医疗保障的责任和义务。对于保证和改善农民的健康起到积极的作用。从总体情况来看，试点工作进展比较顺利，积累了宝贵经验，为新型农村和合作医疗打下了很好的基础。从运行情况看，资金运转安全，制度运行平稳，农村居民对服务利用率明显改善，医药经济负担得到了减轻，农民对合作医疗的信心有所增强，促进了农村卫生的发展。评估组认为，新型农村合作医疗在组织体系、筹资机制、资金管理和监督管理等方面的制度框架和基本原则是在总结历史教训和试点经验的基础上逐步形成的，符合大多数农村实际，在一个时期内可以保持基本稳定。在实施过程中，各地区积极探索适合于本地区实际的合作医疗补偿模式、实施方案和管理制度，保证了基本制度框架的统一与因地制宜的结合，具有较强的适用性和发展性。尽管在具体运行机制和管理办法方面，还需要根据形势的发展、农民群众的意愿及实际运行情况逐步调整和完善，但是基本制度是成功的、可行的，是符合农村实际和大多数农民意愿的，可以积极地推进这项工作。

    第二部分介绍一下合作医疗试点工作取得的成效。我们总结了五大成效，第一是政府职责基本到位，基本框架基本形成。新型农村合作医疗的特点之一就是突出了政府责任。主要明确了政府的两大责任，一个是政府的筹资责任，规定了各级政府的筹资标准。第二是政府的管理责任，政府负责建立和经办机构，并承担管理经费，新型农村合作医疗管理已纳入到地方政府的公共事务管理职责之中。新型合作医疗的另一个特点是从建立起就开始注重制度化建设。目前农村合作医疗体系基本形成，建立了新型农村合作医疗实施办法以及基金管理、财会制度、审计监督、定期公示等一系列的管理制度，并且在试点中不断完善，为新型合作医疗制度化、规范化、法律化的管理奠定了良好的基础。另外在资金管理上，采用了封闭式的资金管理制度，包括了行政监管、财政监管、审计监管、民主监督在内的监管体系和制度，有效发挥了保证资金安全运行的作用。二、探索适宜的补偿模式，不断完善实施方案。

    各地区根据本地的社会经济特点，探索适宜的补偿模式。根据统计资料，大多数县均采用了住院补偿加门诊补偿的模式，但不同地区门诊补偿形式有所不同，包括家庭帐户、门诊统筹和大额门诊等形式。采用单纯住院统筹模式的比例不是很高，但在经济发达地区比例相对比较高，达到了40%，而在经济欠发达和中等水平地区不到10%。试点地区因地制宜制定合作医疗实施方案，并根据实际运行情况和农民反映对实施方案及时调整。如调整补偿范围和比例，使资金更有效的利用；统计数字也证明了这点，第一批试点县合作医疗基金使用率从2004年的71%提高到2005年的91%。此外，各地区积极改进报销办法，更加方便农民，减少农民报销成本，受到了农民的欢迎。第三，新型合作医疗制度得到了农民的广泛认可，参合率不断上升。在合作医疗试点初期，农民自愿参加原则带来的筹资难问题,是大部分地区工作难度最大的环节。不少地区平均入户筹资次数达到3次。经过近三年的运行，很多人自己受益，或看到别人受益，逐渐减少甚至解除了原有的疑惑和不信任感，越来越多的农民认识到新型农村合作医疗的好处。基层干部普遍反映筹资难度有所降低，工作越来越容易开展，参合率在不断提高。入户资料调查表明，有90%的参合农民家庭表示下一年愿意继续参加，在未参加的农民中，有51%的人表示下年度要参加合作医疗。第四是农民基本医疗服务利用得到改善，就医经济负担有所减轻。试点以来，多数农民从中受益，且受益人次数不断增加。入户调查表明，57.6%的参合家庭获得了医疗费补偿，其中14%的家庭获得了住院费补偿。参合农民的医疗服务利用率有所提高，特别是住院服务利用率明显提高。与未开展合作医疗的地区相比，开展合作医疗地区的参合农民两周门诊就诊率提高了8.3%，实施门诊统筹的地区，两周门诊就诊率提高了33.2%，住院率提高了52.7%。农民就医经济负担有所减轻。住院费用的25.7%得到补偿，平均住院补偿费用达到731元。有98%的试点县建立了农村医疗救助制度，促进了农民的参合。第五，促进了农村卫生的发展，强化了医疗服务的规范和管理。新型农村合作医疗的建立，改善了农村医疗卫生机构的服务提供，提高了卫生资源利用效率。本次调查结果表明：2003年到2005年，试点县县医院门诊人次和出院人次年平均增长率为6.56%和11.87%，乡镇卫生院分别为8.85%和8.58%。床位使用率也明显增加，县、乡年平均增长率为5%和10%，均明显高于全国同期同类医疗机构增长水平。由于合作医疗建立了药品报销目录和严格的转诊制度，在运行过程中采取了按病种付费等一系列较严格的监管措施，在一定程度上约束了提供者不规范的医疗行为，对控制医疗费的增长起到了一定的作用。据调查，县医院和乡镇卫生院门诊和住院次均费用的年平均增长率与全国农村同期水平基本持平或略高。此外，合作医疗的开展有利于医疗机构的规范管理，基层医疗机构统计资料和病历质量明显改善，计算机管理逐步普及。

    第三介绍一下存在的问题和面临的挑战。第一，新型农村合作医疗的保障水平有待提高。目前，筹资水平不高，补偿水平也不高，距离帮助农民摆脱因病致贫的目标还有相当大的距离。住院费用平均补偿只有27.5%，一旦农民患了大病住院之后，需要自付较高的医疗费用。这不仅影响到合作医疗的保障水平，也影响到制度的运的质量和效果，并成为不同收入水平农民受益不均的主要原因之一。医疗救助制度的同步建立，确实改善了部分特困人口对基本医疗服务的可及性。但是由于提供补偿的资金量有限，仅有15%的救助对象能够获得60%以上的医疗费补偿。对于特困家庭，经济状况不是很好，连二三百元的资金都拿不出来，即使参加了合作医疗，但在目前较低补偿水平的情况下难以利用合作医疗所覆盖的医疗服务。第二，尚未建立起稳定的长效筹资机制。稳定、低成本的长效筹资机制是合作医疗持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着亟待解决的问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制，在一定程度上还受到人为因素的影响。这涉及两个问题。一是政府筹资水平随经济发展提高问题。随着社会经济发展、农民收入增长和医疗费用的自然增长，农民的筹资水平理应有所增加，否则保障水平就会相对降低。但目前采用绝对数额的筹资方法，会导致合作医疗筹资水平相对降低，使保障水平难以提高，甚至逐年降低。二是政府资金不能及时、足额到位问题。中央和省级财政补助资金占了合作医疗资金的50%以上，由于补助资金往往到下半年才到位，导致很多县报销前紧后松，上半年空帐运行，年底有可能出现资金沉淀等问题。此外，个别地市财政困难，补助资金事实上难以到位。在农民筹资方面，尽管筹资难度逐年下降，但农民的自愿缴费仍然是工作难度最大的环节。根据调查结果，仅有5%的农民认为目前筹资水平过高，因此我们认为目前并非是农民负担不起，而是受农村经济、社会文化特点、农民的价值观、合作医疗制度的实施等各种因素的影响，在相当长时期内采用农民自愿缴费的方式进行筹仍然有相当大的难度。第三，管理资源短缺，管理能力建设亟待加强。随着合作医疗的推进，管理资源短缺和管理能力不足的问题日渐突出。首先是人员数量的不足，有人无编或无人无编的问题普遍发生。不少地区依靠临时借调或兼职人员开展工作，影响到工作质量和管理队伍的稳定性。据统计，每名合作医疗管理人员要管理5.4万名参合农民，人力不足，导致管理人员主要开展审核报销单据和录入数据，其他工作难以开展。二是管理经费和日常经费不足。多数被调查县反映合作医疗日常管理经费没有明确标准，随意性大，大部分由卫生局自己解决。经费不足导致无法保证管理支出的需要，也导致了很多工作不能按照计划正常开展。三是信息网络化管理系统建设滞后。据调查，在257个首批试点县中，80%的县使用了计算机管理，但其中46%的县尚未实行网络管理。第二，管理技术力量薄弱。多数基层合作医疗管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作，在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，现在不少地区是凭经验开展工作，通过“试错”来积累经验。这不仅增加了管理成本，也影响到合作医疗的正常运行。第四，地方监督力度不够，政策执行存在着不规范。新型农村合作医疗注重了制度化建设，但执行中一些地方不能保证制度的有效执行和措施的有效实施，关键是监督缺位和违规成本过低。尽管各试点地区都成立了合作医疗监督委员会，并制定了相应的监督制度，但由于有效监督机制缺位，监督委员会有效监督的动力不足，形式化的现象比较严重。此外，监督委员会缺乏专业技术能力，不足以对医疗服务提供方实行有效的监督。由于地方监督力度较弱，在部分地区实际操作中存在着一些违反政策和管理规定的行为。第五，对医疗机构的监管有待加强。尽管合作医疗的各种管理规定在不同程度上约束了供方的行为，但合作医疗管理规则受到了供方“对策”的挑战，部分提供者出于经济利益的考虑，想尽办法使自身利益最大限度的实现，采取了一些对策，调查发现，一些医疗机构存在着不规范的医疗行为，影响到合作医疗资金的使用效果和效率。

    最后我们提出了七条政策建议：

    第一，逐步提高保障水平，建立政府筹资的社会保障机制。我们提出应当逐步建立起稳定的、与社会经济发展及医疗费用自然增长水平相适应的筹资机制，并逐步提高保障水平，到2010年人均补偿水平至少应达到医疗费的50%。因此应建立筹资水平稳步增长的保证机制。一是农民的缴费水平应随收入水平的增长而提高。第二是建立政府筹资的制度保证机制。建议建立三项制度：政府筹资水平随财政收入增长而增加的制度；地方政府承担合作医疗管理经费的保证制度；政府资金及时、足额到位的保证制度。第三是中央财政应加大对贫困县以及贫困地市的财政转移支付力度，以缓解贫困市、县的财政压力，保证新型农村合作医疗的持续发展。

    第二，建立健全合作医疗管理体系，加强管理能力建设。根据各级合作医疗管理机构不同的管理职能和实际需要，研究和确定合作医疗管理资源人、财、物的配置标准，并在此基础上明确各级政府及其相关职能部门资源配置方面的职责，保证合作医疗相关管理资源的足额配置。中央财政应继续加强信息化建设的支持力度，卫生部门尽快组织建立信息平台，统一软件标准，建立信息管理规范，以提高合作医疗管理效率。通过面授、技术指导手册、经验推广等多种形式提高地方合作医疗管理人员的管理水平。同时，要强化中央和省级的技术指导力量。

    第三，稳妥推行，保持与政府财力和地方管理能力相适应的推进速度。地方财政筹资困难、管理能力不高、监督力量较弱等问题的存在，使合作医疗的迅速推进有可能会面临着较大风险。因此，新型农村合作医疗应该有条件、有计划的稳妥推进，推进速度应该和地方财力和地方管理能力相适应，不应盲目追求扩面。应根据目前的试点情况制定新型农村合作医疗的扩点标准，包括地方财力标准、管理标准，同时也要考虑到基层常规工作有关情况，以及中央和省级技术指导力量和监管力量，并严格执行。在条件成熟的省份，可加快新型农村合作医疗的推进速度。

    第四，进一步明确基本制度统一、对不同地区实施分类指导的原则。现阶段应以新型农村合作医疗制度的稳固或可持续性作为主要目标。在指导方针上应采用基本制度统一，但不同地区分类指导的原则，允许各地因地制宜的发展。如不同层级政府出资办法和比例可有所不同，农民缴费方式和具体数额也应允许地方差异存在。要允许和鼓励在有条件的发达地区，新型合作医疗逐步向全民社会医疗保险模式过渡。而对于经济欠发达地区，中央政府应在政策和财力上应给予倾斜，并进行重点扶持。

    在操作层面，在不违背制度基本原则和框架的前提下，给地方管理者一定的自主选择权，避免统一的政策难以适应各地实际而带来的问题。在补偿模式上，在当前情况下不宜过分强调或统一推行某种模式，而是让地方管理者在客观了解各种模式优劣的基础上，根据本地的实际情况自行作出选择。在评价上不宜过多强调抗风险能力和公平性，以防地方政府盲目追求各种目标而带来更多其他的问题。

    第五，强化新型农村合作医疗监管，提高管理效率。首先，要明确监管主体和监管对象，建立有效的地方监督链。二是建立健全监管制度，建立有效的激励与约束机制。三是要增大被监管者的违规成本，保证各项制度能够有效实施。四是发挥农民参与监管的作用，同时，可采取多种监管形式，除公示、举报外，还可采用不定期抽查，聘请农民作为监察员和信息员等。

    第六，完善规范提供者行为的激励和约束机制。一是完善规范提供者行为的激励和约束机制。采用病种付费和控制医疗机构收入总量增长幅度等措施，减少提供者针对政策采用“对策”的维度和空间，从机制上促使他们自觉的控制成本、约束自己的行为。二是加强对医疗服务提供者的监督。要提高监管能力，完善监督机制。

    第七，推进配套制度改革，改善新型农村合作医疗制度的外部环境。新型农村合作医疗运行过程中面临的诸多问题也是目前农村卫生发展中面临的主要问题，并可能在很长一段时期伴随着合作医疗的发展。因此，要积极推进相关改革，否则将会在很大程度上影响着合作医疗的运行效果。

    首先是加强农村卫生服务体系建设，有重点的支持距离县城较远、服务提供能力较低的乡镇卫生院，以满足农民就近看病的需要。同时，要注意控制发达地区乡镇卫生院的规模。

    二是加强卫生人才队伍建设，加大培养基层卫生人力的力度，提高农民获得基本卫生服务的质量。

    三是推进农村医疗机构管理机制和补偿机制、医疗服务价格、药品流通体制等相关改革，以提高新型农村合作医疗在保障农民健康方面的效果。

    四是政府应加大医疗救助的投入力度，将目前的救助基金水平提高到人均30元，并力争在几年内达到人均50元，二次救助的补偿比例逐步达到80%。逐步完善和推行以合作医疗组织和运行机制为基础、与医疗救助制度相结合的运行模式，协调、配合使用各类资金，最大程度的缓解贫困人口看不起病的问题。    

   以上是我们的主要评估结论。谢谢大家！ 

   [邓海华]：谢谢吴教授。接下来请领导和专家回答大家关心和感兴趣的问题。 

   [中国税务报记者]：我有一个问题请问专家，我看到资料上说，有条件地区要逐步探索按农户的实际收入进行缴费的机制，这个缴费机制是针对当前什么样的情况？初衷是什么？这样做的好处在哪里？如果说农民按照实际收入进行缴费的话，是否会造成整体医疗资金的不足，因为会有减少的部分，这部分是不是由政府补齐？

    第二个问题请问聂司长，卫生部如何看待这个机制的建立？它的操作性如何？

    [王延中]：感谢你提的问题，这个问题是建立和完善新型农村合作医疗的筹资机制问题，目前我国在新型农村合作医疗方面采用的是定额筹资的方式，好处是操作简便，向每户农民按照多少资金收集，然后财政给多少补助，都是非常清楚的。

    不利的方面，刚才吴教授也谈到了，如果定额标准调整及时，农民收入和财政收入增长速度比较匹配的话还是可以的。如果几年内都难以调整这个补助，因为医疗费在上涨，农民收入也在增加，定额的标准就赶不上实际的增长速度，实际就会带来筹资比例的下降，这样就会带来补偿比例下降，实际上对农民的保障水平也会下降。如果我们要建立一个随着农民收入增长而筹资也随之增长的机制就能够解决这个问题。同时，目前筹资水平还是很低的，按照实际收入来筹资是和我们将来要达到的目标，比如说现在的补偿比例是25.7%，花100块钱，得到25.7元的补偿，将来农民的收入增长筹资也要增长。难度在于如何进行实际核算农民的收入，而且在筹资过程中，不同的农民筹资不同，这样就会有攀比性，同样是一个村的，农民就会说为什么他的多、我的少。按照实际收入进行筹资，这是社会保障制度的一个基本机制。所以，我想如果将来进一步完善这个制度，应该是朝着这个方向努力，短期内并不是马上要推行这个制度。谢谢。    

    聂春雷：关于稳定的投资机制问题，您是不是说按照农民的收入不同比例缴费可行不可行？这个问题从理论上说是非常有道理的，但在中国目前的现状下实施难度非常大，因为中国农民的收入，大家实际上是谁也说不清的，而且农村农民的收入是通过1%的抽样调查，（由农调队下去调查），实际上是一个估算的数字，不可能每家每户的人均收入都很清楚，这是一个很笼统的，可能是一个县、一个乡人均是多少钱这样算出来的。但对这个问题，我们现在也正在研究，实际上我们觉得这种定额的筹资，在中国目前来说是一个比较可行的方式，确实比较简便，农民也认可。但这种方式又带来了像专家们刚才提到的弊端，但我们考虑有没有一个很好的解决办法？我不是说农民的收入五花八门，就按他经济收入算，每户农民都不一样，但是可能在一个省每个县的农民有一个标准，或者是每个省都不一样，发达的省的农民的收入高，可以多缴一些，但我们认为应该是以定额比较方便。但为了保证筹资机制稳定的增长，我们现在研究能不能两三年或者是三四年，定额要提高，随着农民整体收入的提高，定额也要提高一下。通过这样的方式，我觉得也可以解决筹资问题，如果筹资不便的话，随着医疗费用的增长，可能就会导致农民受益降低，为了保证农民受益不降低，实际上我们在2003年、2002年提出政府补助人均10元（针对中西部的农民），到2006年我们提出政府补助可以提高到20元，相应的农民缴费也应该增加，但是这几年农民的收入增长缓慢，为了不影响农民的参合积极性，这10元就暂时不变。但实际上每个省都不同，有的县农民筹资也没有按照限定的10元，在江浙一带有的地方收到30元，在上海有的地方收到50元，没有受限在10元内。 

    [国际广播电台记者]：第一个问题，新型农村合作医疗是否带来了医疗费用的增长？第二个问题，我想确认一个数字，资料上写到第一批试点县合作医疗资金使用率2004年是71%，2005年是91%，这个使用率是什么意思？是说有91%的投资资金已经用完了吗？

    [吴明]：开展合作医疗之后，是不是会导致医疗费用的上升，实际上医疗费用上升，在全世界都是一个普遍存在的问题，控费也是全世界面临的难题。医疗费用的上升可能有很多因素影响，包括是自然上升、人口数量的增加、人口老龄化、一些技术的应用及其他因素，但开展不开展合作医疗都会存在医疗费用的上升。当然有了合作医疗之后，有了保险制后，有可能供需双方的行为都会发生一定的改变，有可能会促使医疗费用的增加，但这次的评估结果表明，至少到目前为止，开展合作医疗第一批试点县地区，目前的医疗费用是和全国医疗费用的水平是同步增加的。我们也做了分析，实际上是各地区采取了很多约束供方行为的措施，比如说严格的转诊制度、制定报销药品的目录、病种付费方式，以及医疗保障人员采取的严格监督措施（比如说要审核医疗机构物价情况、医生用药行为，大型设备的诊断行为等等），都要进行及时的监控，另外很多地区还采用了药品招标等各种各样的办法，实际上我们采取这些措施之后，这个效果还是很明显的。尤其是采用单病种付费地区和措施执行严格的地区，明显的次均门诊费用和次均住院费用都低于全国水平。从总体上看，很保守地说，新型农村合作医疗并没有刺激医疗费用的广泛增长。

    第二个问题是资金的使用率问题，筹集来的资金有百分之多少用于农民的补偿？资金的使用率越高，说明筹集来的资金用于农民的补偿就越高，如果说2005年资金使用率达到了91%的话，就是大部分的资金都用于农民的补偿。

    

    [健康报记者]：我们在试点县的采访当中也发现许多贫困农民缴了10元钱，得了病之后还是不敢去看病，还有些贫困农民连10元钱都交不起，我们如何保障贫困农民在合作医疗中受益？

    [蒋中一]：这个问题实际上可以分为两部分，第一个是参合部分的钱，第二是有了钱之后可能付不起共付制的钱。救助制度是卫生部和民政部门解决特困人口的就医问题，根据规定农村的特困人口占总人口5%，其中包括五保户。第一个制度是由民政部门拿出救助资金给每个特困农户交参合费了10元，使特困农户能够进入新农合的补偿范围，能够享受到新农合的保障。这部分农民可以得到三块补偿，第一块补偿是得到新农合的补偿，第二块是新农合可以对特困农民服务费减免，大概10%左右。除了这两部分，就是第三部分是民政部医疗救助资金的补偿。

    关于第二个问题，其中有一些人都付不起共付制的比例，现在在试点县的做法，通过降低乡镇卫生院的起付段，一般在乡镇卫生院有的是100元，有的都降到50元，就使这些贫困农户跃过这个起付段的门槛。其中有一些县都把起付段降到了零，但这样做会产生新问题，需要谨慎对待，很可能病人和卫生院合谋，把门诊病人拉成住院病人，来套合作医疗资金，这样对合作医疗基金的不利，产生风险。零起付段还是要慎用。还有一个正在试验的做法，有一些县在结合制度外，建立了一个救助资金制度。由民政牵头，使用了社会的慈善机构的钱，建立一笔小资金，那部分资金和新农合的救助资金是没有关系的，是另外的资金。在一些很困难的农民看病的时，有这个资金提供跃过起付段和自付部分的费用，使他们能够享受到新农合给予的补偿和救助资金给予的补偿。这种制度在试点县中有的已经建立了，还需要过一段时间的成熟和发展。 
   

     [中国日报记者]：我有两个问题，事实上也是一个问题的两个方面。中央政府正在努力改进农村合作医疗制度，比如说增加政府的筹资额度。在中国的一些发达地区，新型农村合作医疗把城镇的贫困人口也囊括在内了，那么新型农村合作医疗什么时候能走上像城镇医疗保险一样的制度，而不是一个简单的互助济困的制度。我的第一个问题就是我们的新型农村合作医疗下一步的发展方向是怎么样的？针对这个方向会有什么样的具体步骤？比如说我们现在在增加政府筹资额度，过几年会不会向城镇医疗保险靠拢？第二个问题是关于农民工，现在城市里有大量的农民工，我在采访中也知道有的地方农民工可以回乡报销，可能各地的情况也不一样，农民工的问题是怎么解决？       

    [聂春雷]：你提出的问题也是我们比较关注的问题。新型农村合作医疗的发展方向到底是什么样的，去年吴仪副总理在国务院召开的新型农村合作医疗试点工作会议上的报告中已经非常明确的提出来，从长远发展来看，新型农村合作医疗要走向社会医疗保险的发展方向。但是，这是一个非常漫长的过程，新农合要达到城镇医疗保险的水平，搞一个全国统一做法的医疗保障制度，我觉得这是一个非常漫长的过程。实际上，新农合现在就是我们社会保障的一部分，而且整体考虑我们的社会保障制度，新农合应该和城镇医疗保险统筹规划，共同研究，我觉得就目前来说，可以分步、分阶段实施，标准可以不一致，但最终的目标我想是一致的。为了实现这一目标，我们现在也鼓励东部有条件的地区可以逐步向社会医疗保险过渡，当然，这对中西部地区来说难度相对较大。这是因为筹资水平的差距是非常悬殊的，新型农村合作医疗的筹资水平是50元，而现在城镇医疗保险已经是1000块钱左右了，所以完全消除这个差距是一个漫长的过程，在短期内，东部地区的差距缩小会快一些，但中西部地区差距的缩小将有一个相当长的过程。

    关于农民工，我们也一直在考虑他们的医疗保障问题。现在有两种做法，因为很多农民工在城里打工，我们首先鼓励他参加所在城市的城镇医疗保险，若所在城市开展了城镇居民医疗保险，最好能够参加他所在城市的医疗保险；再一个就是也鼓励他参加本地的合作医疗，但目前合作医疗是以县为单位的，报销需要回到县里。这两种方式都是可以的，有的农民工可能是长期在外，基本上不回家，他们更愿意参加城镇医疗保险，有的经常回家，就更愿意参加所在地的合作医疗。我们也了解了一下，很多的农民工都参加了合作医疗，但是在城镇医疗花费比较高，合作医疗报得相对较低。

    

    [中国卫生人才杂志社记者]：新型农村合作医疗的报销比例比较低，农民的受益是有限的，是否存在参合农民受益不均的现象？如果存在的话，如何解决？

    [吴明]：这个问题也是挺有争论的，实际上根据研究表明，确实存在着受益不均的问题，但我们觉得应该客观地看待这个问题。很多研究（包括这次评估调查）证明，有了合作医疗之后，低收入人群对基本医疗卫生服务的利用率确实有了明显的提高。在农村地区开展合作医疗之后，可能富裕农民利用医疗服务会更多，但同时也应看到所谓农村相对富裕的人，在大多数农村地区，也大都是刚刚满足温饱的农民。尽管存在着一些资金，更多被他们所使用，但是我觉得他们也应该享受到政府所提供的基本医疗保障。从农村整体情况来看，农村居民比城市居民的经济状况差得多，政府资金确确实实投入到了经济收入相对较低的群体上。

    第二，只要有共付制度，就必然会存在受益不均的问题。大家可以想像，如果让患者自付医疗费用的话，总是收入高的人支付能力高一些，收入低的支付能力低一些。不光是合作医疗存在这个问题，我们的城镇医疗保险也存在这个问题，这说明受益不均不是合作医疗本身所具有的问题，只要有医疗保险，只要有共付制度就会存在这个问题。

    你说如何解决这个问题，那除非采取免费的医疗，而免费的医疗又会带来其他的问题，比如说道德损害问题、不合理的医疗支出问题、医疗资源浪费问题等。

    第三，由于这一制度刚起步，筹资水平和保障水平还不高，农民需要自付相当比例的医疗费用，现在70%的医疗费用是由农民自己支付的，如住院费用。这在一定程度上加重了受益不均的问题，随着将来合作医疗的逐步推进，筹资水平和保障能力的不断提高，自付水平不断降低，就会缓解这个问题。另外，还可以采取一些有针对性的措施，加大贫困医疗救助的力度，缓解受益不均的问题。

    

    [法制晚报记者]：我是法制晚报的记者，作为北京的媒体来说，我们也很关注北京市的情况。请问，北京是不是在29个省的试点之中？如果有的话，北京市的情况是怎样的？在全国处在什么样的位置？谢谢。

    [吴明]：北京市是在29个省（自治区、直辖市）范围之内的，但由于这次评估是对全国合作医疗运行情况的整体评价，我们没有单独对某些省（市）的资料进行研究和分析。但据我了解，从北京市目前开展合作医疗情况来看，因为北京市的经济状况比较好，所以政府和农民的筹资水平相应比其他地区要高一些，像上海也基本上是这个状况，筹资水平高必然保障水平也会高。在很大程度上，更有助于促进农民基本医疗服务的可及性的改善。当然北京市具体的筹资水平和补偿水平的数字，抱歉，我说不上来，但总体情况是这样的。谢谢。

    

    [中国财经报记者]：现在农民对新农合制度有何评价？

    [高军]：因为新农合制度是希望使广大农民受益的制度，我们这次评估情况来看，刚才几位发言人也提到了，农民在提高利用水平和降低直接的医疗经济负担方面都获得了明显的受益，因此在我们这次入户调查的情况来看，绝大多数的参合农民都是十分欢迎新农合制度。在我们调查中发现，差不多有90%的参合农民都希望在明年继续参加合作医疗，同时在我们调查没有参合的农民也有一半左右，希望在下一年度加入到这个制度中来，从总体来讲，制度是被广大农民所接受和拥护的。当然，对任何一个制度的认识，在群体中总有千差万别的认识，在本身开展过程中也会存在一些差异和实施上的不同，所以在当前新的制度的建立过程中，也不能要求被全部的农民所接受。    

    [王延中]：刚才高主任说了农民对合作医疗的评价，实际上也是这次我们的评估重点，因为新型农村合作医疗是迈向农民的，农民对这个制度有没有信心，或者是否愿意参合，这是我们需要得到的结论，目前来说还是比较乐观的，我们进行了1471户入户补充调查，这个补充调查里发现大多数农民，70%以上农民是对新型合作医疗是满意的，希望明年能够继续参加。没有参加的，也有这样的愿望表示参加新农合。这是他们对制度的一个主观感受。

    另外关于医疗费用补偿方面，因为目前医疗费用上涨还是一个很大的问题，补偿率又比较低，补偿25.7%，得到补偿的农民的面还不是特别多，得到住院补偿农民还不到10%，有这么多人愿意参加，说明广大农民的参合意识。而平时很多农民得不到补偿，他们还愿意参加，说明他们愿意通过新型农村合作医疗制度对自身健康建立保障。对于政府出资为农民办医疗保障，还是给予很高的评价。

    高主任也提到，个别农民的补偿费很少，对新型农村合作医疗制度能否解决保障问题有疑问，这是如何使我们的保障水平、出资水平得到进一步提高，真正使大多数人得病不再是恐惧的事情，或者是大多数农民可以得到帮助，这是新型农村合作医疗制度发展的一个方向。对新型农村合作医疗制度总的评价是乐观的。

    也有一个相应的问题，目前这个制度是自愿参合的，不是强制性的制度，有70%多的参合率，这个数据本身就说明对这个制度的支持。但自愿参合在筹资方面管理难度还是有的，这是刚才介绍过程当中说到需要做工作，才能使筹资比较顺利。也涉及到对制度的评价，自愿参合的制度在试点阶段要坚持基本原则，将来也要根据实际情况加以调整，使农民的合作医疗保障制度建立健全起来。 

    [邓海华]：新闻发布会到此结束，谢谢台上的各位专家，也谢谢各位记者光临我们今天的新闻发布会。